¿SE PUEDE ELEVAR EL NÚMERO MÁXIMO DE ALUMNOS POR AULA UN 10%?.
Hace apenas unas semanas, las familias y el profesorado de un Instituto de Enseñanza Secundaria de Córdoba se concentraban para denunciar el exceso de alumnos en las aulas. Esta imagen, en un momento en que el Gobierno negocia con las organizaciones sindicales la reducción de la ratio, nos plantea unas preguntas de interés para la comunidad educativa: ¿hasta dónde pueden llegar las administraciones educativas en la flexibilización de las ratios máximas?, ¿ qué impacto tiene la ratio alumnado-profesor sobre la calidad y la equidad del sistema educativo?.
La programación general de la enseñanza constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta la garantía del ejercicio efectivo del derecho a la educación. Dentro de esta programación, la determinación de las ratios profesor-alumno no es una mera cuestión organizativa, sino una decisión estratégica que impacta directamente en la calidad educativa y en la capacidad del sistema para atender adecuadamente a todo el alumnado, especialmente a aquellos con necesidades específicas de apoyo educativo.
La última reforma legal (LOMLOE) apuesta por un modelo de educación inclusiva, con una atención educativa personalizada, en la que el currículo en ningún caso podrá suponer una barrera que genere abandono escolar o impida el acceso y disfrute del derecho a la educación (artículo 6.2 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo), debiendo adaptar todas las enseñanzas del sistema educativo (artículo 3.8) al heterogéneo alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo recogido en el artículo 71.2 de la LOE.
Estas adaptaciones deben garantizar el acceso, la permanencia y la progresión de este alumnado en el sistema educativo, conforme al Diseño Universal de Aprendizaje (artículo 4.3 de la LOE).
En este contexto de complejidad que exige al profesorado una atención educativa diferente, a la ordinaria, para el alumnado con necesidades específicas de apoyo educativa, la LOE (en su artículo 157), con sus modificaciones posteriores del año 2013 (con la LOMCE) y del año 2021 (con la LOMLOE), ha fijado un número máximo de alumnos por aula que en la enseñanza obligatoria será de 25 para la educación primaria y de 30 para la educación secundaria obligatoria.
Esta es la misma relación de alumnado por profesor que se estableció hace 35 años con la LOGSE (artículo 21 y 30 del Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan enseñanzas de régimen general no universitarias). Pero, además, desde la aprobación de la LOE en el año 2006, algunas administraciones educativas han autorizado la elevación de las ratios de alumnado en algunos centros educativos, apelando a la posibilidad que ofrece el artículo 87.2 de este texto legal de incrementar el número máximo de alumnos por aula hasta un 10%.
ELEVAR LA RATIO UN 10% ES UNA MEDIDA EXCEPCIONAL Y TASADA.
El artículo 157 de la LOE establece expresamente que corresponde a las administraciones educativas proveer los recursos necesarios para garantizar «un número máximo de alumnos por aula que en la enseñanza obligatoria será de 25 para la educación primaria y de 30 para la educación secundaria obligatoria». Esta previsión posee carácter básico, según se desprende de la disposición final quinta de la misma ley, lo que significa que establece un mínimo común normativo de obligado cumplimiento para todas las comunidades autónomas, fundamentado en el artículo 149.1.30ª de la Constitución.
Sin embargo, el artículo 87.2 de la LOE introduce una excepción al permitir que las administraciones educativas «autorizarán un incremento de hasta un diez por ciento del número máximo de alumnos y alumnas por aula en los centros públicos y privados concertados». La clave para interpretar esta disposición reside en que este incremento no es discrecional, sino que está condicionado a dos supuestos específicos y tasados:
- Atender necesidades inmediatas de escolarización del alumnado de incorporación tardía en el sistema educativo español.
- Necesidades motivadas por traslado de la unidad familiar en período de escolarización extraordinaria debido a movilidad forzosa o inicio de medida de acogimiento familiar.
La lectura sistemática de los apartados 2 y 3 del artículo 87 LOE revela, además, que estas medidas deben adoptarse «atendiendo a las condiciones socioeconómicas y demográficas del área respectiva». Esta referencia al «área respectiva» es fundamental para interpretar correctamente el ámbito territorial de aplicación del incremento, que no opera centro por centro de forma aislada, sino considerando el conjunto del área de escolarización (así citada en el mismo artículo 87).
Esta vinculación territorial tiene importantes consecuencias jurídicas y prácticas. En primer lugar, implica que la administración educativa no puede autorizar el incremento del 10% en un centro concreto sin analizar previamente la disponibilidad de plazas en el resto de centros del área de escolarización. El incremento solo sería legítimo cuando, agotadas las plazas disponibles en todos los centros del área, resultara imprescindible para garantizar el derecho a la educación del alumnado que se encuentra en alguno de los dos supuestos tasados.
En segundo lugar, esta interpretación obliga a la administración educativa a realizar una distribución equilibrada del alumnado (a ello hace referencia el artículo 87 de la LOE) entre los distintos centros del área, evitando que unos centros superen sus ratios máximas mientras otros mantienen plazas vacantes. La aplicación del incremento debe ser, por tanto, subsidiaria y excepcional, operando únicamente cuando la planificación ordinaria no pueda dar respuesta a las necesidades de escolarización.
En tercer lugar, la consideración de las «condiciones socioeconómicas y demográficas del área» supone que la administración debe valorar diferentes factores como la densidad de población, los flujos migratorios, las características del parque de viviendas (que pueden generar movilidad residencial), y las condiciones socioeconómicas que puedan incidir en la concentración de alumnado con necesidades específicas. Esta valoración debe documentarse y justificarse adecuadamente en cada caso para evitar, tal y como reclama el propio artículo 87 de la LOE, la segregación escolar.
La aparente contradicción existente en la LOE, que define una ratio máxima (artículo 157) y permite un incremento sobre la misma de hasta un 10% (artículo 87.2 de la LOE), debe resolverse mediante el principio de especialidad normativa: las normas especiales (la posibilidad de elevar un 10% la ratio máxima) prevalecen sobre las generales, pero únicamente en los supuestos específicos contemplados en la Ley.
LA RATIO MÁXIMA DE ALUMNADO Y SUS LÍMITES INFRANQUEABLES.
En un artículo anterior de este BLOG, señalamos que los tribunales han consolidado una interpretación restrictiva de las excepciones a las ratios máximas que refuerza el carácter indisponible de estos límites. El Tribunal Supremo, en su sentencia de 30 de marzo de 2012, elevó a doctrina legal que «no es posible el aumento judicial de la ratio para Educación Primaria en los centros escolares sostenidos con fondos públicos por encima del límite fijado por el artículo 157.1.a) de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, con fundamento en el derecho a la libre elección de centro escolar». Esta doctrina establece que ni siquiera el poder judicial puede autorizar la superación de las ratios máximas, lo que demuestra su carácter básico e indisponible.
Igualmente relevante resulta la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía número 174/2014, de 17 de febrero, que resolvió que cuando se ha aplicado el incremento del 10% en cursos anteriores por causas justificadas, no se puede mantener ese incremento en cursos posteriores si no concurren nuevamente los supuestos habilitantes. El tribunal estableció que «las vacantes que se produzcan cuando el número de alumnos sea superior al de 25, no deben ser cubiertas con nuevos alumnos, en aras de garantizar los principios que presiden la calidad de la enseñanza».
La jurisprudencia ha identificado tres principios que salvaguardan las ratios máximas definidas por el legislador en normativa básica:
- Principio de calidad educativa: deber de procurar enseñanza de similar calidad evitando circunstancias que la disminuyan.
- Principio de eficiencia (art. 31.2 CE): máxima consecución de objetivos al mínimo coste mediante programación racional de recursos.
- Principio de eficacia (art. 103.1 CE): dirección de la actuación administrativa hacia los resultados queridos por el ordenamiento jurídico.
LAS RATIOS COMO GARANTÍA DE LA EQUIDAD DEL SISTEMA.
La aplicación laxa del incremento de un 10% de las ratios máximas resulta especialmente problemática —y jurídicamente contradictoria— cuando existe alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo en las aulas afectadas, pues entra en contradicción con otras normas especiales incluidas en la LOE.
El artículo 71 de la LOE establece que las administraciones educativas dispondrán los medios necesarios para que este alumnado que «requiera una atención educativa diferente a la ordinaria» pueda «alcanzar el máximo desarrollo posible de sus capacidades personales». Esta atención se rige por los principios de normalización e inclusión, e impone la identificación temprana de necesidades y el establecimiento de recursos específicos.
Más específicamente, el artículo 74.4 de la LOE señala que para atender adecuadamente la escolarización del alumnado con necesidades educativas especiales «la relación numérica entre profesorado y alumnado podrá ser inferior a la establecida con carácter general». Tal y como hemos señalado en este BLOG, la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia n.º 603/2010) ha sido contundente al señalar que el alumnado con necesidades educativas especiales parte de una posición de desigualdad que exige una «respuesta cualificada» por parte de las administraciones educativas.
Del mismo modo, en la Educación Primaria la Administración educativa viene obligada a poner especial énfasis en la atención individualizada a los alumnos, en la realización de diagnósticos precoces y en el establecimiento de mecanismos de apoyo y refuerzo para evitar la repetición escolar, particularmente en entornos socialmente desfavorecidos. En dichos entornos las Administraciones procederán a un ajuste de las ratios alumno/unidad como elemento favorecedor de estas estrategias pedagógicas (artículo 20 bis de la LOE).
Estas previsiones, en defensa de la equidad del sistema, deberían ser prioritarias y contradicen cualquier incremento de ratios cuando hay alumnado escolarizado con necesidades específicas de apoyo educativo.
LA EVIDENCIA CIENTÍFICA: EL IMPACTO DE LAS RATIOS EN LA CALIDAD EDUCATIVA.
Los beneficios de las bajadas de ratios, en las aulas, aumentan cuando existe alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo (ACNEAE). Las investigaciones muestran que el impacto es particularmente notable en el alumnado de contextos socioeconómicos desfavorecidos, donde la atención personalizada puede marcar la diferencia entre el éxito y el fracaso escolar.
Esta realidad no es ajena a los organismos internacionales. Los informes PISA ofrecen una perspectiva global reveladora: aunque la reducción de ratios no es el único factor determinante, los países con mejor rendimiento suelen combinar ratios ajustadas con políticas integrales de calidad docente. Como señala Education at a Glance 2024, la ratio profesor-alumno constituye un indicador clave de la calidad del sistema educativo.
Si bien la reducción generalizada de ratios requiere una inversión significativa , los especialistas subrayan que el retorno social y educativo justifica la inversión, especialmente cuando se focaliza en etapas tempranas y contextos vulnerables. Los beneficios trascienden la mejora de las calificaciones: menor conflictividad, mejor clima escolar, reducción del abandono y mayor satisfacción docente.
EL CONTEXTO DEMOGRÁFICO: UNA OPORTUNIDAD HISTÓRICA.
En un momento en el que España busca mejorar sus resultados educativos y reducir las desigualdades, la reducción estratégica de ratios se perfila como una herramienta clave para lograr estos objetivos. Además, esta estrategia tiene como palanca el descenso de la natalidad, al que el propio Gobierno de España hace una concreta referencia en su informe España 2050 (puedes leerlo AQUÍ). En este informe, el apartado sobre educación y capital humano utiliza las proyecciones demográficas de Eurostat (escenario base) para estimar la cantidad de estudiantes potenciales desde los 0 hasta los 24 años, etapa que abarca la educación infantil, básica, postobligatoria y superior.
Es por este motivo por el que, atendiendo a las noticias publicadas, el descenso de la ratio de alumnado por aula, que se está negociando, se realizará de manera progresiva hasta alcanzar su plenitud en el año 2031.
LA PUBLICIDAD DE LAS RATIOS DEL ALUMNADO POR AULA.
Señalábamos al principio de esta lectura la existencia de una concentración conjunta de familias y profesorado reivindicando un exceso de ratio en el aula de un Instituto de Enseñanza Secundaria.
Ante este hecho surge la pregunta de si las familias, que tienen entre sus derechos el que sus hijos e hijas reciban una educación con la máxima garantía de calidad (expresión literal del artículo cuarto de la Ley Orgánica 8/1985, Ley Orgánica del Derecho a la Educación), tienen la posibilidad de acceder a la información sobre el número de alumnos matriculados en un centro educativo.
El derecho de padres y madres, ya sea a través del consejo escolar o por iniciativa propia, a conocer las ratios por clase en los centros educativos es una garantía básica asociada a la transparencia del sistema educativo (artículo 2.bis.4 de la LOE) y al buen gobierno en la administración educativa (artículo 3.c de la Ley 40/2015, del Régimen Jurídico del Sector Público). Se trata de un derecho reconocido a la ciudadanía en el artículo 13.d de la Ley 39/2015, del Procedimiento administrativo común, en los términos establecidos en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.
La Resolución RT 0717/2019 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (puedes leerla AQUÍ) subraya que la información sobre ratios de alumnos por aula es considerada información pública y debe facilitarse a quien la solicita.
LA FUTURA REFORMA NORMATIVA ¿ELIMINARÁ LA POSIBILIDAD DE INCREMENTAR LA RATIO MÁXIMA UN 10%?.
Finalizamos esta reflexión apuntando que es muy probable que la negociación para reducir las ratios de estudiantes por aula, impulsada por el Gobierno a través del Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deporte, termine con una modificación del Real Decreto 132/2010, de 12 de febrero, por el que se establecen los requisitos mínimos de los centros que impartan las enseñanzas del segundo ciclo de la educación infantil, la educación primaria y la educación secundaria, que regula unas ratios, a fecha de hoy, de 25 alumnos para la Educación Infantil y Primaria, de 30 alumnos para la Educación Secundaria Obligatoria y de 35 alumnos para Bachillerato.
Sin embargo, en mi opinión el artículo 87.2 de la LOE continuará vigente en el futuro inmediato; porque, al ser una Ley Orgánica, su modificación exige mayoría absoluta del Congreso de los Diputados en una votación final sobre el conjunto del proyecto y, actualmente, es improbable que esta decisión contara con la mayoría suficiente.
CONCLUSIONES Y PAPEL DE LA INSPECCIÓN DE EDUCACIÓN.
La supervisión del cumplimiento de las ratios máximas constituye una responsabilidad esencial de la inspección educativa. Del análisis realizado se extraen cuatro conclusiones fundamentales:
1.-El incremento del 10% previsto en el artículo 87.2 LOE es una medida excepcional vinculada exclusivamente a dos supuestos tasados y referida a un área territorial: necesidades inmediatas de escolarización del alumnado de incorporación tardía al sistema educativo o necesidades motivadas por traslado de la unidad familiar en período de escolarización extraordinaria.
En ambos casos la normativa hace referencia a la necesidad de facilitar la escolarización y garantizar el derecho a la educación del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo.
Respecto al primer supuesto, debemos precisar que el alumnado con necesidad específica de apoyo educativo (al que se refiere expresamente el artículo 78 de la LOE) es aquel que, por proceder de otros países o por cualquier otro motivo, se incorpora de forma tardía al sistema educativo español. No debemos confundir esta situación con la escolarización en periodo extraordinario o sobrevenida en una determinada localidad.
El segundo supuesto tiene dos causas alternativas que pueden justificarlo. La primera causa es la movilidad forzosa de los progenitores o tutores, que implica el traslado de la unidad familiar fuera del período ordinario de matriculación. Esta movilidad debe ser forzosa, no voluntaria, y puede referirse a cualquiera de los padres, madres o tutores legales. La segunda causa es el inicio de una medida de acogimiento familiar, situación en la que el alumno o alumna es objeto de una medida de acogimiento familiar. Esta medida administrativa de protección de menores genera una necesidad sobrevenida de escolarización.
2.- La jurisprudencia establece el carácter restrictivo de esta excepción, impidiendo su aplicación discrecional o su mantenimiento cuando desaparecen las causas que la justificaron.
3.-La presencia de alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo debe orientar las decisiones hacia la reducción, nunca hacia el incremento, de las ratios en el aula, conforme a los principios de equidad e inclusión educativa.
4.-La transparencia en la información sobre ratios constituye un derecho de las familias, que la inspección de educación debe garantizar.
La inspección educativa debe intensificar su labor de supervisión en este ámbito, velando por el cumplimiento estricto de los supuestos habilitantes y promoviendo una aplicación de la normativa que anteponga la calidad educativa y la atención a la diversidad ante consideraciones de oportunidad administrativa. Solo así podremos garantizar que los principios de calidad, equidad e inclusión educativa, proclamados solemnemente en el Título II de la LOE, se traduzcan en una realidad efectiva en nuestras aulas, evitando que la normativa general que regula el número máximo de alumnos matriculados en el aula pueda desvirtuarse con la posibilidad de un incremento del 10%, en supuestos que excedan de los estrictamente recogidos en la normativa.
Juan José Arévalo Jiménez
Preparador de las Oposiciones de acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación
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