ESTOY DE BAJA ¿ME PUEDEN ABRIR UN EXPEDIENTE DISCIPLINARIO?.
La incapacidad temporal (en adelante, IT) del funcionario público constituye una de las contingencias que con mayor frecuencia interfiere en la tramitación de los expedientes disciplinarios. Sin embargo, el tratamiento jurídico de esa interferencia dista mucho de ser pacífico, tanto en la doctrina como en la jurisprudencia. La IT (o licencia por enfermedad) no es una situación administrativa propiamente dicha, sino una contingencia protegida por el régimen de Seguridad Social que se superpone a la situación de servicio activo del funcionario, y esa naturaleza híbrida genera tensiones normativas que el instructor del expediente debe conocer y gestionar con rigor.
En otro artículo del blog, tratamos los derechos del investigado (puedes leerlo AQUÍ); ahora abordamos un tema transversal que puede tener efectos una vez iniciado el trámite de actuaciones previas (información reservada) por la inspección educativa: el inculpado se encuentra en situación de incapacidad temporal.
1.-LA IT NO ES UNA SITUACIÓN ADMINISTRATIVA: CONSECUENCIAS PARA EL EXPEDIENTE DISCIPLINARIO.
El artículo 85 del TREBEP (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre) enumera taxativamente las situaciones administrativas de los funcionarios de carrera: servicio activo, servicios especiales, servicio en otras Administraciones Públicas, excedencia y suspensión de funciones. La incapacidad temporal no figura entre ellas.
Así lo ha declarado con rotundidad la STS 119/2021, de 2 de febrero (Sala 3.ª, Sección 4.ª, rec. 3882/2019, ECLI:ES:TS:2021:349, ponente Toledano Cantero): la IT no constituye ninguna de las situaciones administrativas de los funcionarios, sino una contingencia respecto a la situación de servicio activo, protegida por el régimen de Seguridad Social. Es decir, el funcionario que se encuentra de baja por IT sigue formalmente en situación de servicio activo, aunque no pueda desempeñar su puesto de trabajo por razón de enfermedad o accidente.
Esta calificación tiene consecuencias directas para el expediente disciplinario:
Primera. El funcionario en IT sigue sometido a las obligaciones derivadas de su condición de funcionario, incluida la obligación de colaborar en los procedimientos administrativos que le afecten, dentro de los límites que imponga su estado de salud.
Segunda. La IT no suspende automáticamente la tramitación del expediente disciplinario ni interrumpe por sí sola el cómputo de los plazos de prescripción y caducidad.
Tercera. La IT no constituye por sí misma un impedimento para la incoación de un expediente disciplinario, pues el funcionario permanece en servicio activo a todos los efectos administrativos.
2.-LA IT DEL EXPEDIENTADO COMO CAUSA DE SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO.
2.1.-La doctrina del Tribunal Supremo: análisis caso por caso.
La STS de 20 de febrero de 2019 (ROJ: STS 582/2019), citada reiteradamente por los Tribunales Superiores de Justicia, sentó el criterio de que no existe una respuesta unívoca a la pregunta de si la baja médica del interesado puede considerarse causa imputable al mismo que justifique la suspensión de la tramitación del expediente disciplinario. La solución debe buscarse en el análisis del caso concreto, atendiendo a dos parámetros: si la baja médica impide materialmente llevar a cabo la instrucción del expediente o si sitúa al interesado en una posición de indefensión material. En tales supuestos, sí cabe apreciar causa para suspender el procedimiento; en cambio, cuando no se dé lo uno ni lo otro, no habrá motivos para la suspensión.
El Tribunal añadió una variable relevante: debe tenerse en cuenta si la iniciativa de la suspensión procede del propio expedientado o de la Administración, dado que el establecimiento de un plazo para resolver constituye una garantía del administrado y un límite a la potestad sancionadora.
2.2.-Un ejemplo de buena práctica en la instrucción de un procedimiento disciplinario, con el inculpado en situación de licencia por enfermedad.
Incoado expediente disciplinario a un docente que se encuentra en situación de IT se solicita el aplazamiento de la prueba testifical acordada por la instructora al estimar que su estado de salud le impedía personarse y ejercer su defensa adecuadamente.
La Resolución de la Instructora refleja un esfuerzo notable de ponderación entre los diversos intereses en juego:
Por un lado, reconoce que la incapacidad temporal puede constituir un impedimento material transitorio para que el expedientado ejerza su defensa en la prueba testifical, lo que conecta con la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la indefensión material (STC 25/2011, de 14 de marzo).
Por otro, advierte que un aplazamiento sine die hasta el alta médica no garantizaría el cumplimiento de los plazos del procedimiento (art. 37.1 del RD 33/1986: un mes para la práctica de prueba; art. 143.6 de la Ley 4/2011 de CLM: duración máxima del procedimiento; art. 141.2: plazo de prescripción).
La solución adoptada es equilibrada: se acuerda la suspensión del procedimiento por dos meses (no sine die), con interrupción del cómputo del plazo para resolver, imputando la paralización como causa atribuible al interesado conforme al artículo 25 de la Ley 39/2015. Transcurrido ese plazo, se reanudará el procedimiento y el expedientado podrá asistir personalmente si su salud lo permite, o bien arbitrar medios alternativos de defensa (personación de su letrado, presentación de batería de preguntas a la instructora para los testigos, designación de persona para presenciar las declaraciones).
Esta resolución merece ser destacada por varias razones. Primera, porque aplica correctamente la doctrina del TS valorando el caso concreto. Segunda, porque articula la suspensión como medida provisional al amparo de los artículos 33 del RD 33/1986 y 144.1 de la Ley 4/2011, reconociendo que, aunque la suspensión del procedimiento no está expresamente prevista como medida cautelar, cabe subsumirla en la cláusula general de medidas provisionales tendentes a asegurar la eficacia de la resolución. Tercera, porque limita temporalmente la suspensión, evitando la paralización indefinida que podría perjudicar tanto al procedimiento como al propio expedientado.
3.- No cabe ejecutar la sanción de suspensión empleo y sueldo durante la licencia por enfermedad.
La cuestión referida a si puede ejecutarse una sanción de suspensión de funciones mientras el sancionado se encuentra de baja por IT recibió respuesta negativa del Tribunal Supremo en la STS de 2 de junio de 2015 (Sala 3.ª, Sección 1.ª, rec. 871/2014, ECLI:ES:TS:2015:2854, ponente Yagüe Gil).
En aquel caso, un Magistrado se encontraba de baja por IT desde antes de dictarse la resolución sancionadora que le imponía siete meses de suspensión de funciones. El CGPJ procedió a ejecutar la sanción pese a la situación de baja. El Tribunal Supremo estimó el recurso y anuló la ejecución, declarando que no puede suspenderse de funciones por vía de sanción a quien ya las tiene suspendidas por vía de enfermedad. La Sala razonó que el régimen económico de la IT es más favorable que el de la suspensión de funciones (que solo genera derecho a retribuciones básicas), de modo que ejecutar la sanción durante la baja supondría privar al funcionario de unos derechos económicos legalmente reconocidos por una vía no prevista en la norma.
El Tribunal declaró que los perjuicios causados al magistrado no derivaban de la sanción en sí, sino de su ejecución en un momento inadecuado, y le reconoció el derecho a ser reintegrado en los derechos perturbados.
Podría pensarse que la imposibilidad de ejecutar la sanción durante la baja por IT pudiera conducir a su prescripción. La STS 864/2024, de 20 de mayo (Sala 3.ª, Sección 4.ª, rec. 821/2023, ECLI:ES:TS:2024:2579, ponente Díez-Picazo Giménez) cierra esta puerta. En ella, el Tribunal desestimó el recurso de un Fiscal al que se le habían impuesto dos sanciones de suspensión de funciones cuya ejecución fue aplazada mientras estuvo de baja. El TS declaró que la imposibilidad material de ejecutar la sanción no hace correr el plazo de prescripción, especialmente cuando la decisión de aplazar no fue imputable a la Administración, sino que obedeció precisamente a una actuación considerada con el sancionado para no privarle de sus prestaciones económicas durante la enfermedad.
4.- DERECHOS DEL EXPEDIENTADO EN SITUACIÓN DE IT.
Del análisis jurisprudencial expuesto pueden extraerse los siguientes derechos del funcionario expedientado que se encuentra en situación de IT:
- Derecho a no ver ejecutada una sanción de suspensión de funciones mientras dure la baja, dado que la ejecución simultánea sería ilegal por privarle de las prestaciones económicas que le corresponden (STS de 2 de junio de 2015).
- Derecho a solicitar la suspensión del procedimiento cuando la baja impida materialmente su participación en trámites esenciales para su defensa, como la prueba testifical, siempre que la imposibilidad sea real y no meramente estratégica (STS de 20 de febrero de 2019).
- Derecho a que la suspensión sea acordada de forma motivada, con determinación temporal, y sin que se le atribuyan consecuencias procesales desproporcionadas por la mera circunstancia de encontrarse enfermo.
- Derecho a percibir la prestación económica por IT conforme al régimen legal aplicable, sin merma derivada de la tramitación del expediente, mientras permanezca en servicio activo.
- Derecho a que no se le deniegue la prueba con el argumento de que su estado de salud le impide practicarla, debiendo la Administración articular medios para garantizar la contradicción (comparecencia del letrado, preguntas por escrito, medios telemáticos).
- Derecho a no ser colocado en situación de indefensión material por la continuación del procedimiento sin su participación efectiva en trámites esenciales.
CONCLUSIÓN
La incapacidad temporal del expedientado introduce en el procedimiento disciplinario un factor de complejidad que exige del instructor y del órgano competente una actuación especialmente cuidadosa. No existen respuestas automáticas: ni la IT suspende siempre el expediente, ni la Administración puede ignorarla sin más. El marco normativo y jurisprudencial configurado por el Tribunal Supremo —especialmente a través de la STS de 20 de febrero de 2019 y la STS 119/2021— impone un análisis casuístico que atienda a la naturaleza de la dolencia, a los trámites pendientes, a las alternativas disponibles y, sobre todo, al derecho de defensa del expedientado como garantía constitucional irrenunciable.
Juan José Arévalo Jiménez
Preparador de las Oposiciones de acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación
1.821 lecturas de este artículo.