PAGO DE CUOTAS EN LA ENSEÑANZA CONCERTADA. ACTUACIÓN DE LA INSPECCIÓN EDUCATIVA.

Esta semana se ha publicado el informe, de ESADE, “El coste de acceso a la escuela concertada en España: las cuotas que pagan las familias y sus causas” (Puedes leerlo AQUÍ ). Un informe que ha tenido un amplio eco social en los medios de comunicación.

Este documento explora “las razones por las cuales los centros educativos cobran cuotas económicas a las familias”; diferenciando “tres situaciones posibles: centros infra-financiados que cobran cuota para sobrevivir, centros adecuadamente financiados que cobran cuotas para hacer frente a gastos no concertados (esto es, partidas de gasto no contempladas por las administraciones educativas y que permiten ampliar los servicios ofertados) y centros bien financiados que cobran cuota por diferenciación o beneficio económico».

Frente a este informe, las asociaciones empresariales de la enseñanza concertada afirman que las familias pueden acceder a esta enseñanza «sin obligación» de pagar cuotas y que «es esencial no confundir las donaciones y contribuciones voluntarias con el cobro de cuotas ilegales” (puedes leer la noticia AQUÍ ).

A su vez la ministra de educación, Dª Pilar Alegría, ha instado a las comunidades autónomas a actuar, a través de la inspección educativa, en el caso de los colegios concertados que cobren cuotas a las familias y ha recordado el cumplimiento de la LOMLOE (última ley educativa) que prohíbe, expresamente, el pago de ciertas cuotas. (AQUÍ, tienes la noticia).

A la vista de la repercusión de este informe puede ser de interés hacer una reflexión sobre el papel de la inspección educativa, que depende de las Comunidades autónomas, en este tipo de actuación específica en los centros privados concertados. Analizamos, de forma concreta, las funciones, atribuciones y técnicas de la Inspección en la averiguación de la responsabilidad en el supuesto del cobro de cuotas (ilegales) por impartir enseñanzas declaradas gratuitas, que son objeto del concierto educativo.

La Ley 2/2006 de 3 de mayo, Ley Orgánica de Educación (LOE) señala, en su artículo 88 que “en ningún caso podrán los centros públicos o privados concertados percibir cantidades de las familias por recibir las enseñanzas de carácter gratuito, imponer a las familias la obligación de hacer aportaciones a fundaciones o asociaciones ni establecer servicios obligatorios, asociados a las enseñanzas, que requieran aportación económica, por parte de las familias de los alumnos”.  La percepción de este tipo de cuotas no es legal.

En el marco de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), quedan excluidas de esta categoría las actividades extraescolares, las complementarias, y los servicios escolares, que, en todo caso, tendrán carácter voluntario. En este caso la legislación establece que estas contribuciones voluntarias deben estar autorizadas por la Administración educativa en el caso de servicios complementarios y por el Consejo escolar en el supuesto de las actividades extraescolares y los servicios escolares, cuando así lo hayan determinado las Administraciones educativas (artículo 57 de la LODE).

Nos quedaría hacer referencia a las donaciones que pueden recibir los centros privados concertados; siendo éste un tema jurídico complejo, que analizaremos posteriormente.

La inspección de educación tiene entre sus funciones (artículo 151.d, de la LOE), velar por el cumplimiento, en los centros educativos, de lasauladeinspección leyes, reglamentos y demás disposiciones vigentes que afecten al sistema educativo. Además cuenta entre sus atribuciones con las de elevar informes y hacer requerimientos cuando se detecten incumplimientos en la aplicación de la normativa, así como levantar actas, ya sea por iniciativa propia o a instancias de la autoridad administrativa correspondiente (artículo 153.e, de la LOE).

El artículo 62.2 b) de la Ley Orgánica 8/1985. de 3 de julio, reguladora del Derecho a la educación (LODE) señala que es causa de incumplimiento grave del concierto por parte del titular del centro «impartir las enseñanzas objeto del concierto contraviniendo el principio de gratuidad».

El incumplimiento grave del concierto educativo dará lugar, en primera instancia, a la imposición de multa al centro educativo, que estará comprendida entre el total y el doble del importe de la partida «otros gastos» del módulo económico de concierto educativo vigente en el periodo en el que se determine la imposición de la multa. La Administración educativa sancionadora determinará el importe de la multa, dentro de los límites establecidos y podrá proceder al cobro de la misma por vía de compensación contra las cantidades que deba abonar al titular del centro en aplicación del concierto educativo.

En caso de incumplimiento de las obligaciones derivadas del régimen de concierto, se constituirá una comisión de conciliación, compuesta por un representante de la Administración educativa competente, el titular del centro o persona en quien delegue y un representante del consejo escolar. La propuesta de constitución de la comisión de conciliación es fruto de un informe de la inspección educativa. Esta Comisión podrá acordar, por unanimidad, la adopción de las medidas necesarias, dentro del marco legal, para corregir la infracción cometida por el centro concertado.

En el supuesto de que la Comisión no llegue al acuerdo citado, la Administración educativa, vista el acta en que aquélla exponga las razones de su discrepancia, decidirá la instrucción del oportuno expediente contradictorio, que será llevado a cabo por un/a inspector/a de educación, en orden a la determinación de las responsabilidades en que hubieran podido incurrir las partes en litigio, adoptando, en su caso, las medidas provisionales que aconseje el normal desarrollo de la vida del centro.

Debe recordarse que atendiendo a la normativa, con carácter general y en este ámbito de actuación en particular, la inspección de educación realiza informes (no vinculantes) y propuestas, siendo la autoridad administrativa competente la que ha de resolver el procedimiento sancionador. No obstante, si la Administración adopta una resolución que se separa del pronunciamiento del informe del inspector de educación, habrá de motivar su decisión (artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

En caso de denuncia se tendría derecho de acceso al expediente administrativo, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico. En el supuesto de que el afectado tuviera la consideración de interesado en el procedimiento, tendría derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación del mismo, los actos de trámite dictados, así como a  acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en este expediente (artículo 53 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Resulta incontrovertido que el ordenamiento jurídico sanciona, conforme al procedimiento legalmente establecido, la conducta del titular de un centro privado concertado consistente en impartir las enseñanzas propias del concierto contraviniendo el principio de gratuidad. En estos casos, lo relevante en el trabajo de los inspectores e inspectoras de educación es imputar correctamente el tipo de infracción cometida y acreditar los hechos encuadrables en la descripción típica del régimen sancionador.

En principio hay que decir que no bastan afirmaciones genéricas en un procedimiento sancionador; toda vez que la Administración ha de ajustarse a la delimitación o definición de la falta contenida en la LODE.

Tal y como señala la jurisprudencia, si el tipo infractor es «impartir las enseñanzas objeto del concierto contraviniendo el principio de gratuidad» tal descripción no incluye la mera existencia de aportaciones recibidas voluntariamente de los padres y madres de alumnos independientemente de su destino; simplemente porque sea de suponer que necesariamente redundan en beneficio de los servicios educativos prestados, atendiendo a que, de uno u otro modo, ayudarán a sufragar los gastos de la enseñanza impartida». No caben, en este tipo de procedimiento, las descripciones carentes de toda precisión; hace falta una concreción y una estricta sujeción al enunciado de la norma sancionadora, que habrá de establecer la inspección educativa en sus informes.

Debe recordarse la existencia de presunción de inocencia en el procedimiento sancionador y la exigencia que pesa sobre la Administración de probar que el hecho que se pretende sancionar se integra perfectamente en el tipo predefinido, diferenciado las conductas a corregir. Como afirma la sentencia del T.S.J. de Canarias (Sala de Santa Cruz) de 9 de mayo de 2011: «No es lo mismo sancionar por impartir enseñanzas objeto del concierto contraviniendo la gratuidad, que percibir cantidades por actividades escolares complementarias o extraescolares o por servicios escolares que no hayan sido autorizadas, por la Administración educativa, o por el Consejo Escolar del centro, de acuerdo con lo que haya sido, establecido en cada caso; son dos conductas radicalmente distintas».

¿Y las donaciones?. Los centros concertados se considerarán asimilados a las fundaciones benéfico-docentes, atendiendo a la LODE, a efectos de la aplicación a los mismos de los beneficios, fiscales y no fiscales. Es decir que los centros privados (concertados) pueden recibir ingresos en forma de donaciones o donativos (aportaciones voluntarias) con un tratamiento fiscal muy favorable para la empresa, que estarían contempladas en la Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo; siempre que cumplan, de manera estricta, con la naturaleza jurídica que define una donación.

El artículo 618 del Código Civil establece que una donación «es un acto de liberalidad por el cual una persona dispone gratuitamente de una cosa en favor de otra, que la acepta». Para la jurisprudencia existe la donación desde el momento en que aparece la transmisión de un bien gratuitamente (aportación económica), sin ánimo de lucro por parte del donante (familias del centro concertado) y es correspondido por el ánimo de aceptarlo a título de liberalidad (sin que medie contraprestación) por el donatario (el titular del centro concertado).

En cuanto al análisis de si estamos ante una donación u otro tipo de pago (independientemente de su denominación) el Ministerio de Hacienda publicó un comunicado con fecha 5 de febrero de 2019, en el que, entre otros extremos, señalaba que «Los donativos que algunos padres realizan a fundaciones de colegios concertados serán deducibles en el IRPF si cumplen los requisitos legales. En casos puntuales, la Agencia Tributaria señalaba que un donativo no era tal y ha exigido su regularización. La regularización se produce cuando la Agencia Tributaria detecta una contraprestación por ese pago; es decir, cuando el supuesto donativo no tiene carácter voluntario y financia una actividad ordinaria del colegio que repercute en el alumno».

Entrando en el trabajo de los inspectores de educación, partimos de la base de que este tipo de procedimientos se iniciarán de oficio, por acuerdo expreso del órgano competente (la administración educativa), bien por su propia iniciativa, como consecuencia de una orden de un órgano jerárquicamente superior, a petición motivada de otro órgano (el servicio de Inspección de educación) o por denuncia, independientemente de que se tenga la condición de interesado en el procedimiento (artículo 58 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas).

Atendiendo al artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas los inspectores de educación podrán abrir un período de información o actuaciones previas, de oficio o por motivo de denuncia, con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento para convocar la comisión de conciliación.

En los casos de denuncia anónima, la STSJ de la Comunidad de Madrid, Contencioso-Administrativo, Sección 2.ª, 252/2018, de 3 abril (JUR 2018, 153415), FJ. 10,  indica que es necesario siempre iniciar un trámite de información previa y viene a señalar que “el eventual acuerdo de inicio del procedimiento no vendrá amparado o fundamentado en la denuncia anónima sino en la información previa, que es la que verdaderamente determina el inicio del procedimiento sancionador”.

Las actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección, están configuradas conforme a las reglas del procedimiento administrativo y se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento sancionador y las circunstancias relevantes que pudieran acreditar el incumplimiento del concierto educativo.

Los hechos relevantes para la decisión de este procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

La inspección educativa tiene entre sus atribuciones: conocer, supervisar y observar todas las actividades que se realicen en los centros, tanto públicos como privados, a los cuales tendrán libre acceso; examinar y comprobar la documentación  administrativa de los centros y recibir de los responsables de los centros la necesaria colaboración para el desarrollo de sus actividades, para cuyo ejercicio los inspectores tendrán la consideración de autoridad pública (artículo 153 de la LOE).

A título de ejemplo serán medios de prueba, en este procedimiento, el interrogatorio de las partes y de testigos, la prueba documental (documento de matrícula, existencia de cartas y circulares que hagan referencia a las aportaciones económicas, recibos bancarios, etc), las actas de la inspección de educación, debiendo recordarse que tienen presunción de veracidad respecto a hechos constatados por estos funcionarios públicos (artículo 77.5 de la Ley 39/2015), el informe de la inspección educativa que tendrá presunción de objetividad, así como los medios de reproducción de sonidos e imágenes.

En cuanto a la grabación de conversaciones, la jurisprudencia ha señalado que la grabación que un particular haga de sus propias conversaciones, telefónicas o de otra índole, no suponen el atentado al secreto de las comunicaciones ( STS 20-2-2006 ; STS 28-10-2009, nº 1051/2009 ). E igualmente ha precisado la STS 25-5-2004, nº 684/2004 que las cintas grabadas no infringen ningún derecho, en particular el art. 18-3 de la Constitución Española, debiendo distinguir entre grabar una conversación de otros y grabar una conversación con otros. Pues no constituye violación de ningún secreto la grabación de un mensaje emitido por otro cuando uno de los comunicantes quiere que se perpetúe.

A la luz de la citada Jurisprudencia, tal y como señala el  Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso de  Murcia Sección 1 (Fecha: 16/05/2014 Nº de Recurso: 911/2009 Nº de Resolución: 398/2014)  “ninguna queja cabe sobre la legitimidad constitucional de la utilización como prueba de las grabaciones, efectuadas por el padre de la menor, de las conversaciones que sostuvo con la Administradora del Centro (educativo) por mucho que éstas fueran realizadas sin su conocimiento y sin su consentimiento”.

Acreditada la existencia de aportaciones por parte de las familias al centro privado concertado, surgirán dos debates. El primero es el referente a la naturaleza jurídica de la cuota  y el segundo tiene que ver con el destino de la misma.

La aportación económica de las familias puede enmarcarse en la denominación de “cuota voluntaria” o de donación (donativo), pudiendo así aparecer en el formulario de matrícula en el centro educativo o en otras comunicaciones. Le corresponderá a la inspección educativa averiguar la verdadera naturaleza jurídica de los pagos realizados y su finalidad o destino.

Debe recordarse que «los contratos son lo que son y no lo que las partes digan» en este sentido, entre otras, las SSTS de 18 de febrero ( RJ 1997, 1004)  y 9 de abril de 1997 ( RJ 1997, 2875), ha sentado que el «contenido real del contrato es el determinante de su calificación». Y no cabe exigir el pago de una donación, ni vincular la misma a una contraprestación por parte del titular del centro concertado. No tiene apoyo legal hablar de donaciones si se reitera la exigencia de pago de una “cuota voluntaria”. Recordemos que es un acto de liberalidad por el que una familia dispone libremente la entrega de una cantidad económica al centro privado concertado.

En este sentido se expresa la Sentencia de la Sección Tercera la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con Sede en Sevilla, de fecha 17 de octubre de 2013, en el procedimiento ordinario núm. 316/2010, sobre sanción por la comisión de una infracción grave al impartir enseñanzas objeto del concierto contraviniendo el principio de gratuidad, ratificada por el Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 4ª, Sentencia de 27-11-2015, imponiendo la sanción de 186.518,40 euros al centro educativo, que señala  «la repetida carta, dirigida de forma indiscriminada a todos los alumnos de las enseñanzas obligatorias (infantil, primaria y ESO), no puede interpretarse, a criterio de la mayoría de esta Sala, más que como una forma unívoca de solicitar un aporte de dinero para impartir la educación”.

Por ese motivo una buena práctica será que “En el supuesto de que los progenitores o tutores legales opten por el abono voluntario de donaciones como cuotas periódicas, los recibos deberán emitirse separadamente a los emitidos por el centro en relación con otros conceptos, con el fin de evitar confusiones”, tal y como señala el Decreto 7/2017, de 1 de junio, por el que se regulan las actividades escolares complementarias, las actividades extraescolares y los servicios complementarios en los centros docentes concertados en la Comunidad de Castilla y León.

En aquellos casos en los que se acredite que no estamos ante una aportación voluntaria de las familias, habría que determinar la finalidad de estos pagos. Hemos de recordar que el tipo sancionador, que estamos analizando, exige que estas cantidades se destinen a “impartir las enseñanzas”, declaradas gratuitas.

“Impartir las enseñanzas” es un concepto jurídico que ha sido configurado por la jurisprudencia. Alcanza no sólo la actividad académica sino también a los medios y recursos humanos y materiales asignados a la misma.

Recordemos que el Título VIII de la LOE, cuya rúbrica es «Recursos económicos», comienza significativamente con la siguiente proclamación, recogida en el art. 155: «Los poderes públicos dotarán al conjunto del sistema educativo de los recursos económicos necesarios para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Ley, con el fin de garantizar la consecución de los objetivos en ella previstos.» La referencia es para los centros sostenidos con fondos públicos, incluidos los centros privados concertados.

A este respecto, la jurisprudencia señala que «No puede mantenerse, como explicación para extraer la atipicidad de los hechos, que la petición económica no va dirigida a impartir la educación, sino a la compra de medios auxiliares. Y es que, en este punto, la propia actividad educativa y los medios empleados para ello se identifican, ya que, sin ellos, la actividad educativa no puede desarrollarse, al menos, de forma normalizada. Pero es que, no puede olvidarse que se menciona expresamente la adquisición de ordenadores y bibliotecas de aula, de forma que, aunque todos los medios van dirigidos al fin último de impartir la docencia, no puede dudarse, especialmente, que en la educación actual, el ordenador es una herramienta habitual y primordial para el aprendizaje. En cuanto a las bibliotecas, consideramos superfluo, por axiomático, explicar su incidencia en la docencia y educación. Considerar que los medios empleados por un colegio y la actividad educacional son dos cosas distintas, llevado a sus últimas consecuencias, conduciría al absurdo de que solo sería actividad docente (y, por tanto, solo sancionable) lo relacionado con la explicación de un profesor y la escucha del alumno, ya que todo lo demás, incluso un cuaderno o un lápiz, serían medios materiales ajenos a la actividad docente”. (Sentencia de la Sección Tercera la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con Sede en Sevilla, de fecha 17 de octubre de 2013, en el procedimiento ordinario núm. 316/2010).

A su vez es relevante destacar que en este tipo de procedimientos el hecho de que unas familias paguen y otras no lo hagan o sea uno sólo el denunciante es irrelevante para la efectiva subsunción de los hechos imputados en la descripción típica de esta infracción, porque el objetivo que persigue la normativa y la actuación de la inspección educativa es la de garantizar la posibilidad de escolarizar a todos los alumnos sin discriminación alguna por motivos socioeconómicos dando respuesta al principio de equidad, que ha de garantizar la igualdad de oportunidades y la inclusión educativa del alumnado en los centros educativos sostenidos con fondos públicos.

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Juan José Arévalo Jiménez

auladeinspeccion@gmail.com

Preparador de las oposiciones de acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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