¿Se tiene acceso a la información de los acuerdos y al contenido de las actas de los órganos colegiados?
La autonomía de los centros educativos se concibe como uno de los instrumentos más potentes para mejorar la calidad de los sistemas educativos. La descentralización y la autonomía pueden conducir, en la mayoría de los casos, al desarrollo y generalización de la innovación educativa. Es una puerta abierta para garantizar la educación inclusiva y el ejercicio efectivo del derecho a la educación del alumnado, atendiendo a sus circunstancias personales, familiares y económicas. A su vez, el control social de los centros educativos, favorece la eficacia en la gestión de los recursos humanos y materiales puestos a su disposición por la Administración educativa.
La nueva Ley educativa (LOMLOE) otorga a dos órganos colegiados, el consejo escolar y el claustro, ámbitos determinantes de decisión en el ejercicio de la autonomía organizativa, pedagógica y de gestión. Sus competencias son irrenunciables (artículo 8 de la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público), están reconocidas en la Ley 2/2006 de 3 de mayo Ley Orgánica de Educación (artículos 127 y129 respectivamente) y se ejercen en forma de acuerdos que se plasman en actas levantadas al efecto.
¿Cómo compatibilizar la transparencia con la confidencialidad de las decisiones de los integrantes de los órganos colegiados?. ¿Existe un derecho de acceso de los ciudadanos a las actas de los órganos colegiados de los centros educativos?. ¿Se pueden conocer las opiniones y deliberaciones de los miembros del órgano colegiado?.
Vamos a reflexionar sobre el funcionamiento orgánico de los centros educativos, convertidos, ya, en el elemento fundamental del ecosistema educativo. Y lo haremos tomando como referencia la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (en adelante Ley 19/2013.) y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, recogida en la reciente sentencia 704/2021, de fecha 19/02/2021
“Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos” (preámbulo de la Ley 19/2013). Dicho lo cual,
Cualquier análisis que afecte al derecho a la educación, debe tener presente el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas y la capacidad de desarrollo normativo de estas últimas. La Ley 19/2013 es normativa básica del Estado (disposición final octava) en cuanto al acceso a la información pública de los órganos colegiados. La propia norma establece (disposición adicional segunda) que se regirán por su normativa específica, y por esta Ley con carácter supletorio, aquellas materias que tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información. Por lo expuesto el acceso a la información que consta en las actas de los órganos colegiados de los centros educativos se regirá por la Ley 19/2013, salvo que exista una norma jurídica publicada en el Boletín o Diario Oficial que regule el acceso específico a la información pública de un órgano de la Administración Pública.
El acceso a la información pública es el acceso a los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de los órganos colegiados de gobierno de los centros públicos y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones (artículo 13 de la Ley 19/2013) con unas limitaciones de acceso, contempladas en el artículo 14 de la Ley, cuando éste suponga un perjuicio.
La primera reflexión de interés para el Tribunal Supremo es que, si bien, las normas de funcionamiento del órgano colegiado pueden regular las especialidades por las que se rigen las convocatorias y sus sesiones (art. 17 Ley 40/205 del régimen jurídico del sector público), “el reconocimiento legal del acceso a la información pública no puede verse limitado por las normas internas de funcionamiento” del órgano colegiado y que “la aplicación de los límites de la Ley de Transparencia debe realizarse teniendo en cuenta que aquéllos ni operan automáticamente a favor de la denegación ni absolutamente en relación con los contenidos o documentos. Debe realizase en todo caso el test del daño y aplicarse el límite de forma justificada y proporcionada”.
Empecemos a analizar el fondo de la cuestión.
En primer lugar ha de señalarse que las sesiones del claustro y del consejo escolar no son públicas. Además los empleados públicos están sometidos al deber de confidencialidad (artículo 52 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público). Esta garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la toma decisiones juega como uno de los límites de acceso a la información pública recogido en el artículo 14.k de la Ley 19/2013. Por ello el Tribunal Supremo, en la sentencia de referencia, señala que “el derecho de acceso a la información, respecto del proceso de toma de decisiones de los órganos colegiados cuyas sesiones no sean públicas, está sujeto a ciertos límites, pues las opiniones y manifestaciones realizadas por sus miembros en las deliberaciones reservadas no deben tener trascendencia externa, manteniéndose en la esfera interna lo afirmado por cada uno de los miembros al tratar los diferentes puntos del orden del día”. Salvo, como veremos más adelante, que voluntariamente el miembro del órgano colegiado manifieste su interés porque conste en el acta de la sesión.
Para el Tribunal Supremo (entre otras la Sentencia de 17-01-2020), salvo que las sesiones sean públicas, no tiene la consideración de información pública ni las opiniones individuales emitidas por los miembros del órgano colegiado durante la discusión y deliberación de los asuntos del orden del día, ni el conocimiento del voto individualizado de éstos. “Lo relevante es la voluntad única de la mayoría de sus miembros”.
Sentada esta premisa volvamos a la cuestión objeto de reflexión: el acceso a las actas de los órganos colegiados.
El Tribunal Supremo señala que debe diferenciarse entre las «actas» de las reuniones de un órgano colegiado y sus «acuerdos». Las primeras contienen una información básica sobre el desarrollo de la sesión en los términos previstos en la Ley 40/2015, mientras que los acuerdos reflejan la decisión colegiada adoptada en la reunión y han de contener la motivación de la decisión.
Las actas tienen un contenido obligatorio y otro de carácter facultativo. El legislador previendo la posibilidad de acceso a las mismas y el derecho de los miembros a preservar la confidencialidad de sus intervenciones, salvo que voluntariamente éstos, quisieran hacerlas constar en estos documentos establece lo siguiente: «De cada sesión que celebre el órgano colegiado se levantará acta por el secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el orden del día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados» (artículo 18.1 de la Ley 40/2015) lo que se corresponde, para el Tribunal Supremo, con el contenido necesario del acta.
La Ley 40/2015 permite incorporar al acta otros extremos, incluida la grabación de la sesión del órgano colegiado o la transcripción integra de la intervención de un miembro, pero este contenido adicional es meramente facultativo o debe ser solicitado por el interesado. Así pues, el artículo 19.5 de esta Ley señala que “en el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del órgano, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable”.
En definitiva, para el Tribunal Supremo “en las actas de las reuniones de un órgano colegiado no se recogen, como contenido mínimo necesario, las discusiones y deliberaciones integras ni las opiniones manifestadas por cada uno de los miembros, sino tan solo los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados. Sin que la mera referencia genérica a lo que se debatió, y mucho menos al contenido de los acuerdos adoptados en dicha sesión, pueden quedar amparados por la garantía de confidencialidad o secreto de la deliberación. Antes, al contrario, el conocimiento de estos extremos constituye la garantía de que el órgano administrativo trató determinadas materias y las decisiones que al efecto se adoptaron”.
El Tribunal Supremo fija como doctrina jurisprudencial que las actas de las reuniones de un órgano colegiado no están, en principio, excluidas del conocimiento público al amparo del art.14.1.k de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia, ya que los datos en ella incorporados de forma obligatoria no afectan a la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en la formación de voluntad del órgano colegiado, al no reflejar, como contenido mínimo necesario, la totalidad de la deliberación ni las opiniones y manifestaciones integras de cada uno de sus miembros”.Por ello, se declara que el derecho de acceso a la información pública comprende no solo los acuerdos adoptados sino también a las actas de las reuniones del órgano colegiado.
El Tribunal Supremo reconoce el derecho de la ciudadanía al acceso a las actas de los órganos colegiados entre los que incluiríamos el consejo escolar, el claustro, e incluso la comisión de coordinación pedagógica (por su estructura de decisiones colegiadas). No es requisito de acceso a esta información el tener un interés legítimo en los asuntos tratados y solo cabrán las limitaciones parciales que debidamente motivadas tengan un reconocimiento expreso en el artículo 14 de la Ley 19/2013 y en materia de protección de datos de carácter personal.
Juan José Arévalo Jiménez
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