La inspección de educación en el proceso de reclamación de calificaciones.
Introducción
La evaluación y calificación de alumno en la enseñanza no universitaria es una actuación docente revestida del principio de discrecionalidad técnica, reconocida por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional a los órganos y tribunales examinadores (entre otras, así se cita en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso, n.º 8 de Madrid. Sentencia n.º 678 de 25/10/2013).
Estaríamos ante un acto administrativo discrecional, que debidamente motivado (artículo 35.i de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), correspondería en primer término al profesorado (artículo 91 de la LOE), posteriormente susceptible de ser revisado por los órganos de coordinación didáctica, atendiendo al principio de jerarquía administrativa y que finalizaría, una vez interpuesto el recurso de alzada ante el superior jerárquico, con una resolución del órgano competente, que agota la vía administrativa.
Nos vamos a detener en la
, como es la de la emisión de un informe que será elevado al órgano competente, para motivar su decisión, al resolver el recurso de alzada interpuesto por el alumno, sus padres o tutores al estar en desacuerdo con la decisión adoptada en el centro educativo.El informe de la Inspección Educativa, es un informe preceptivo, que se juzga necesario (artículo 79.1 de la Ley 39/2015), atendiendo a la condición de docentes de los funcionarios del Cuerpo de Inspección de Educación y vinculante (salvo disposición expresa en contrario) que tiene por finalidad proporcionar al órgano al que se dirige la información suficiente y la valoración pertinente para conformar su voluntad y motivar su decisión, en un acto de discrecionalidad técnica. La aceptación del informe, por el órgano competente, servirá de motivación a su resolución cuando se incorporen al texto de la misma (atendiendo a lo establecido en el artículo 88.6 de Ley 39/2015).
Análisis del principio de discrecionalidad técnica de los órganos evaluadores y calificadores
El informe del inspector de educación finalizará con una propuesta que motivará la resolución del órgano competente en el proceso de reclamación de reclamaciones. De gran interés para el inspector de educación es conocer la evolución de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en la determinación de los requisitos que deben respetarse por parte de los órganos evaluadores y calificadores, para que sus juicios de discrecionalidad técnica sean objetivos y no incurrir en arbitrariedad (prohibida expresamente por el ordenamiento jurídico, en base al artículo 9.3 de la Constitución Española).
Tal cuestión debe ser abordada recordando (por todas, sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 2011-F.D. 5º) que los límites susceptibles de control jurisdiccional que la jurisprudencia tradicional declaró respecto de la llamada discrecionalidad técnica fueron éstos: los elementos reglados, los hechos determinantes y los principios generales del derecho; no entrando en un primer momento en el control del juicio técnico del órgano evaluador. En la actualidad, se ha producido una importante evolución jurisprudencial que afecta directamente a la discrecionalidad técnica que presume la certeza de las decisiones de los órganos evaluadores y calificadores y que ha sido matizada, pare evitar la arbitrariedad.
Las decisiones de evaluación y calificación, para cumplir con el criterio de valoración objetiva, deben ajustarse a dos tipos de requisitos que la jurisprudencia (resumida en gran parte en la Sentencia del Tribunal Supremo Sala de lo Contencioso 735/2015 de fecha veinticinco de Febrero de dos mil quince) incluye bajo la terminología de “núcleo material de la decisión” y sus “aledaños” y que analizamos adaptándolos a nuestro objeto de estudio.
a) Los “aledaños” de esta decisión están constituidos por los contenidos, criterios de evaluación, estándares de aprendizajes evaluables, instrumentos de evaluación y criterios de calificación que rodean a ese estricto juicio técnico, para hacerlo posible; así como las pautas jurídicas que también son exigibles, por marcarse en el procedimiento legalmente establecido. En nuestro caso, siempre es exigible que la programación didáctica se ajuste al marco normativo definido por la Administración correspondiente.
Tal y como señala la Sentencia anteriormente citada, “serían los pasos que resultan necesarios para llegar a la estimación cualitativa finalmente contenida en el estricto juicio técnico”. Y esas pautas jurídicas, estarían encarnadas por el obligado cumplimiento también del mandato constitucional de interdicción de la arbitrariedad”.
Las diferentes Administraciones educativas definirán el procedimiento legalmente establecido y los diferentes elementos a valorar por el inspector de educación, en la emisión de este tipo de informes.
A título de ejemplo, en Castilla-La Mancha el artículo 20 de la Orden de 15/04/2016 de la, por la que se regula la evaluación del alumnado en Bachillerato en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha define los elementos sobre los que debe pronunciarse del inspector de educación de cara a realizar una propuesta coherente y congruente con esta valoración. Una vez analizado por el inspector de educación el expediente remitido por el centro educativo y las alegaciones del interesado (padre, madre, tutores legales o alumnado), emitirá su informe en función de los siguientes criterios:
1.- Adecuación de los contenidos, criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables sobre los que se ha llevado a cabo la evaluación del proceso de aprendizaje del alumnado.
2.- Adecuación de las estrategias e instrumentos de evaluación aplicados con lo señalado en la programación didáctica.
3.- Correcta aplicación de los criterios de calificación establecidos en la programación didáctica para la superación de la materia.
4.- Cumplimiento por parte del centro de lo dispuesto en la presente Orden.
b) El “núcleo material de decisión” sería el juicio técnico del órgano evaluador, en este caso del profesorado, del órgano de coordinación didáctica o, en su caso, en vía de recurso de alzada y con la participación de la inspección de educación, del órgano competente. Un punto más en esa línea evolutiva de la jurisprudencia lo representa la necesidad de motivar el juicio técnico. Como ya se ha puesto de manifiesto, uno de los aledaños de ese juicio técnico está representado por la obligación de cumplir el mandato constitucional (artículo 9.3 CE) de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, en el criterio de este Tribunal Supremo, ese cumplimiento conlleva la necesidad de motivar el juicio cuando así sea solicitado por algún aspirante o cuando sea objeto de impugnación.
Se entiende por el Tribunal Supremo que una cosa es el núcleo del juicio técnico sobre el que opera esa clase de discrecionalidad técnica, que se atribuye a los órganos evaluadores y calificadores y otra diferente la obligación de explicar las razones de ese juicio técnico cuando expresamente hayan sido demandadas o cuando se haya planteado la revisión de la calificación que exteriorice ese juicio técnico. “Esto último queda fuera del ámbito propio del llamado juicio de discrecionalidad técnica, ya que, ante la expresa petición de que dicho juicio sea explicado o ante su revisión, la constitucional prohibición de arbitrariedad hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio de que se trate”.
La fase final de la evolución jurisprudencial la constituye la definición de cuál debe ser el contenido de la motivación para que, cuando sea exigible, pueda ser considerada válidamente realizada. Y a este respecto, se ha declarado (adaptándolo a nuestro ámbito de actuación) que ese contenido debe cumplir al menos estas exigencias principales:
a) Consignar los criterios de valoración cualitativa que se han utilizado para emitir el juicio técnico: es decir los criterios de evaluación, estándares de aprendizaje evaluables y los criterios de calificación asociados a los mismos, que deben figurar en la programación didáctica.
b) Expresar el material o las fuentes de información sobre las que opera el juicio técnico: en nuestro caso serían los procedimientos e instrumentos de evaluación, señalados en la programación didáctica; teniendo en cuenta que la evaluación del alumnado, en la enseñanza no universitaria, es continua y que la prueba extraordinaria, forma parte de ésta.
c) Expresar por qué la aplicación de esos criterios de calificación con relación a los criterios de evaluación y estándares de evaluación, recogidos en la programación didáctica, conducen a determinado resultado, atendiendo a las pruebas realizadas por el alumnado.
El sentido de la propuesta del inspector de educación en los procesos de reclamaciones de calificaciones
La Inspección Educativa tiene entre sus funciones la de velar por el cumplimiento, en los centros educativos, de las leyes, reglamentos y demás disposiciones vigentes que afecten al sistema educativo (artículo 151.d de la LOE) debiendo garantizar el derecho del alumnado a que su dedicación, esfuerzo y rendimiento sean valorados y reconocidos con objetividad (artículo 6.c de la LODE).
En el marco del ejercicio de este derecho, se inserta el proceso de reclamaciones de calificaciones, decisiones de promoción y en su caso titulación, en el que interviene la Inspección Educativa, bajo el principio de autonomía profesional, sometido a la Ley y al Derecho y objetividad (tal y como se hace constar, entre otras normas, en el artículo 2 de Orden de 8 de abril de 2008, de la consejería de Educación y Ciencia, que desarrolla el decreto 34/2008, de 26 de febrero, por el que se establece la ordenación de la Inspección de Educación de Castilla-La Mancha y en la que se determina su organización y funcionamiento (DOCM del 18).
Una vez reconocido que los elementos sobre los que debe pronunciarse el inspector de educación en su informe, se determinarán por las diferentes Administraciones educativas; vamos a reflexionar, de forma sucinta, en torno a una serie de principios que el inspector de educación deben tener en cuenta en este tipo de procedimientos, atendiendo a lo señalado en la normativa y la jurisprudencia, así como en las dificultades que se ponen de manifiesto en la práctica profesional.
Ante una reclamación de calificaciones o decisiones, en su caso, de la junta de evaluación, lo primero que debemos tener en cuenta es que estamos ante un procedimiento administrativo, que exige a la Administración la obligación de resolverlo, para finalizarlo, decidiendo todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo (artículo 21, 88.1 y 88.5 de la Ley 39/2015). Es decir, la Administración está habilitada, en el ejercicio de su competencia de resolución de una reclamación de calificaciones, para intervenir y resolver sobre aquellas otras cuestiones (organización de un departamento didáctico, ejercicio de las competencias del claustro en materia de evaluación y recuperación de asignaturas, práctica docente del profesorado, etc..) que guarden relación con el procedimiento iniciado a instancia del interesado.
La propuesta del informe de la Inspección Educativa, que sirve de motivación a la Resolución, habrá de ser congruente (coherente, lógica) con la petición del alumno o alumna, o sus tutores legales (artículo 88.2 de la Ley 39/2015), así como con el resto de los hechos y la valoración de los mismos conforme a la normativa de aplicación, sin que en ningún caso el alumnado pueda ver agravada su situación inicial (prohibición de la reformatio in peius), tal y como señala el punto 2 del artículo 88 de la Ley 39/2015). A su vez, es muy importante destacar que ante la petición del interesado/a y derivado de la supervisión realizada por el inspector de educación, se puede iniciar de oficio un nuevo procedimiento, si procediera (artículo 88.2 de la Ley 39/2015).
Estaríamos ante el inicio de un nuevo procedimiento por petición razonada de un órgano que tiene atribuidas funciones de inspección y que ha tenido conocimiento de las circunstancias conductas o hechos objeto del procedimiento (artículo 61 de la Ley 39/2015). A título de ejemplo, podemos señalar, entre otros, que si de la supervisión realizada de la organización y funcionamiento del centro educativo se dedujera la existencia de dolo o culpa por parte del profesorado, al no adecuar su actividad docente a los contenidos, criterios de evaluación, estándares de aprendizaje evaluables, instrumentos de evaluación o calificación de la programación didáctica, sería exigible responsabilidad disciplinaria (artículo 28 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). En este sentido, se cita, entre otras la sentencia del Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso de Aragón (STSJ AR 946/2009) “se funda la comisión de la referida infracción (la falta de rendimiento) en el hecho de haberse acreditado que el actor: ha incumplido la programación didáctica de los respectivos Departamentos; ha infringido la normativa sobre evaluación”.
El principio de planificación gobierna la actuación del inspector de educación que debe contar, al inicio, con el expediente administrativo completo. Se entiende por expediente administrativo, el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla (artículo 70 de la Ley 39/2015). El expediente habrá de remitirse por el director del centro educativo, contando con todos los documentos, ordenados, necesarios para resolver el procedimiento (pruebas realizadas por el alumnado, cuaderno-registro de evaluación del profesor, actas de evaluación, reclamación de los tutores legales, resolución de la reclamación por parte del órgano de coordinación didáctica, informe solicitado al director del centro educativo, programación didáctica, etc.). La ordenación del expediente es muy importante en el procedimiento, porque la omisión de una forma o trámite será trascendente y determinará la anulación si, con la omisión, el acto no puede alcanzar su fin o se produce la indefensión que prohíbe causar el art. 24.1 de la Constitución Española. Como tiene declarado reiteradamente el Tribunal Supremo, los trámites y las formas de los procedimientos están al servicio de la defensa, no al revés. Por lo que el inspector de educación habrá de reclamar completo el expediente.
Junto a esta documentación es de interés mantener, de ser posible, dentro de las actuaciones que puede realizar el inspector de educación en el ejercicio de sus atribuciones, una entrevista con el profesor o la profesora que ha evaluado y calificado al alumno o alumna reclamante, con la finalidad de clarificar todas las cuestiones que surjan del análisis del expediente y de relevancia en la resolución del procedimiento. También y, dentro del trámite de audiencia previo a la resolución del recurso de alzada, la Inspección Educativa podría solicitar la participación de los interesados en el procedimiento (alumnado y sus tutores legales), con el fin de alegar las justificaciones que consideren convenientes.
Entrando en el fondo del asunto y con relación al ejercicio de la discrecionalidad técnica por parte de los órganos evaluadores y calificadores, mi opinión personal, es que la Inspección Educativa, una vez recibido el expediente completo, debe supervisar, en primer término, lo que la jurisprudencia ha venido a denominar los “aledaños” del procedimiento, es decir la adecuación de la actuación del profesorado (en materia de planificación y desarrollo del proceso de enseñanza y aprendizaje) y en su caso del órgano de coordinación didáctica a la normativa de aplicación, que asegura que la calificación (juicio técnico) viene referida a los parámetros legalmente establecidos. Es decir, el inspector de educación realizaría una supervisión de la actuación administrativa (inexcusable) con la siguiente planificación:
1.- Supervisión de la elaboración de la programación didáctica por parte del órgano de coordinación didáctica (planificación del proceso de enseñanza y aprendizaje), que acredite ajustarse al diseño curricular legalmente establecido por la Administración educativa competente y que permite garantizar la adecuación de los contenidos, criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables sobre los que se ha llevado a cabo la evaluación y calificación del proceso de aprendizaje del alumnado.
La infracción del ordenamiento jurídico por la ausencia o la existencia de graves vicios en la programación didáctica podría suponer la nulidad de pleno derecho (artículo 47.e de la Ley 39/2015) o la anulabilidad (artículo 48.1) de estos actos de calificación (decisorios) del profesorado.
2.- Acreditada la elaboración de la programación didáctica conforme al ordenamiento jurídico se procedería a supervisar el desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje y evaluación, seguido por el profesorado en los siguientes términos:
Adecuación (a los contenidos, criterios de evaluación y estándares de aprendizaje evaluables) de las estrategias e instrumentos de evaluación aplicados, por el profesorado con lo señalado en la programación didáctica y la correcta aplicación de los criterios de calificación establecidos en la programación didáctica para la superación de la materia.
La normativa exige el cumplimiento de un principio fundamental como es el de la adecuación de la práctica docente a la programación didáctica. No cabe la aplicación de un currículo distinto, “oculto” (entre otros, así recogido en el artículo 68.2 de Real Decreto 83/1996, de 26 de enero, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de los Institutos de Educación Secundaria). De no aplicarse en el desarrollo del proceso de enseñanza aprendizaje los contenidos, criterios de evaluación, estándares de aprendizaje evaluables y criterios e calificación de la programación didáctica se derivaría una actuación administrativa subjetiva, no publicada, carente de objetividad por su falta de adecuación al ordenamiento jurídico y susceptible de anularse por incurrir en infracción del ordenamiento administrativo (artículo 48 de la Ley 39/2015).
3.- Cumplimiento por parte del centro educativo de lo dispuesto en la normativa que regula estos procesos en las diferentes Administraciones educativas, así como de la recogida en las leyes de procedimiento administrativo (Ley 39/2015 y Ley 40/2015) que tienen el carácter de normativa básica en su título competencial, conforme a lo establecido en el artículo 149.1. 18.ª de la Constitución Española.
Una vez supervisado por parte de la Inspección Educativa “los aledaños” del procedimiento y habiendo impulsado, de ser posible, la subsanación de aquellos actos no ajustados al procedimiento legalmente establecido (por ejemplo, requiriendo la entrega de la copia de los exámenes al reclamante, solicitando que se motive (ante la falta de motivación) la decisión del Departamento didáctico, etc.) se sugiere entrar a valorar el “juicio técnico” que ha llevado a la calificación final. En este punto el inspector de educación debiera contar con la colaboración de un profesor con atribución docente y especialista en la asignatura, cuya calificación es objeto de revisión, para motivar su propuesta y, con ella, la calificación del recurrente; con las mismas exigencias señaladas para los actos de discrecionalidad técnica de los órganos evaluadores y calificadores.
La principal dificultad que surge para la Inspección Educativa es motivar una propuesta de resolución favorable o desfavorable para el recurrente cuando supervisado el procedimiento seguido en el centro educativo se identifican actos nulos o anulables, que por no ser subsanables por su naturaleza (ausencia de una programación didáctica ajustada al diseño curricular de la Administración Educativa, o falta de aplicación de los contenidos, criterios de evaluación, estándares de aprendizaje evaluables de la programación didáctica ajustada al Currículo oficial, o la ausencia de pruebas o exámenes al recurrente, etc.) no permiten la retroacción de actuaciones, en lo que hemos venido definiendo como “los aledaños del procedimiento”, por imposibilidad material o porque tal y como señala el Tribunal Supremo en la Sentencia 2799/2016 de 26/05/2016: “no tiene sentido retrotraer las actuaciones cuando no hay material probatorio que justifique la declaración de no apto que se aplicó al recurrente”.
En este caso, el juicio técnico del inspector de educación, apoyado por el profesor especialista se motivará en base a los elementos reglados recogidos en la legislación vigente (Leyes Orgánicas, Decreto de Currículo de la asignatura, Orden de evaluación de la etapa, Proyecto Educativo de Centro, criterios de evaluación definidos por el Departamento didáctico y en aspectos referidos, por ejemplo, al carácter de la evaluación, continua, diferenciada, la existencia de decisiones colegiadas o no, el peso o naturaleza de la asignatura en el Currículo, la adquisición o no de competencias, etc.); los hechos determinantes (absentismo del alumnado, existencia o no de pruebas del alumnado, distintas de la prueba final, que permiten orientar la decisión del inspector de educación, etc.) y los principios generales del derecho (principio de equidad referido al daño y perjuicio causado, principio in dubio pro administrado, etc.) que constituirán los “aledaños” que garantizan el juicio de razonabilidad que sustenta la propuesta motivada del inspector de educación.
12.334 lecturas de este artículo. Juan José Arévalo Jiménez