EL SISTEMA EDUCATIVO ESPAÑOL Y LA BUROCRACIA DEFENSIVA QUE AFECTA AL PROFESORADO.
La burocracia clásica promovida por Max Weber aportó legalidad, previsibilidad y trato igual a los ciudadanos, limitando la arbitrariedad y la corrupción mediante reglas y procedimientos. Sin embargo, el mismo entramado de reglas puede degenerar en rigidez, lentitud e ineficiencia cuando los procedimientos se convierten en un fin en sí mismos y no en instrumentos al servicio del interés general.
En este contexto subyace un fenómeno más complejo y silencioso: la «burocracia defensiva” o la “autoprotección administrativa”, que recientemente ha sido objeto de análisis en un ensayo de Antonio Buero Armijo, publicado por la editorial Marcial Pons (Puedes leerlo AQUÍ ) y que aporta reflexiones aplicables a nuestro sistema educativo.
El sistema educativo español presenta niveles de burocratización particularmente elevados afectando a todos los agentes y profesionales que desarrollan funciones de regulación, de financiación o de prestación de servicios para el ejercicio del derecho a la educación en España. Esta realidad responde, en mi opinión, a tres causas estructurales profundamente arraigadas en la forma en que se diseña, se aprueba y se implementa la política educativa en España.
PRIMERA RAZÓN: POLÍTICA FRENTE A EVIDENCIA.
Las reformas educativas españolas se han apoyado históricamente más en posicionamientos políticos e ideológicos que en evidencias empíricas sobre qué funciona realmente en educación.
La polarización social y política tiene entre sus respuestas la permanente promesa de derogación de la ley orgánica de educación aprobada por el gobierno anterior y pretende «transformar» el sistema educativo desde presupuestos doctrinales, sin que medie una evaluación rigurosa que habría de orientar la política educativa (artículo 140 de la LOE).
Esta dinámica genera dos efectos perversos. Por un lado, las administraciones educativas se ven obligadas a «demostrar» mediante indicadores formales que la reforma funciona, aunque los resultados reales vinculados al contexto y a los recursos de los centros educativos se desconocen ante la ausencia de transparencia en las diferentes evaluaciones generales del sistema educativo.
En este modelo se multiplican los registros, las estadísticas, los informes y las memorias que acrediten que «se está implementando la ley», en lugar de evaluar si esa implementación produce los efectos educativos deseados en términos de calidad, equidad y eficacia del sistema.
Esta dinámica apunta a que lo relevante, en la supervisión del sistema educativo, no es la mejora pedagógica real, sino acreditar documentalmente el cumplimiento de las nuevas exigencias normativas.
El resultado es un sistema que premia la conformidad formal con la última reforma sobre la eficacia educativa demostrada, incentivando la burocracia defensiva a todos los niveles: más documentos que acrediten cumplimiento con menos tiempo para el trabajo pedagógico y profesional que realmente mejora los procesos y los resultados.
SEGUNDA RAZÓN: CONTROL LEGAL FRENTE A EVALUACIÓN SISTEMÁTICA DE PROCESOS Y RESULTADOS.
La legislación educativa española muestra una preferencia sistemática por someter el cambio al control normativo (establecer qué hay que hacer y cómo hay que hacerlo mediante normas cada vez más detalladas) frente a la evaluación sistemática ex post de los logros alcanzados. (Puedes leer AQUÍ un artículo sobre la inflación de normas en el sistema educativo español).
Las leyes orgánicas y, especialmente, su desarrollo legislativo, especifican con minuciosidad creciente los documentos que los centros deben elaborar, los órganos que deben constituir, los procedimientos que deben seguir, las aplicaciones informáticas que deben cumplimentar. Sin embargo, la sociedad desconoce por falta de transparencia y rendición de cuentas del sistema, si todo ese entramado normativo y procedimental está sirviendo realmente para acreditar una mejora constante de su calidad y equidad.
En este contexto los informes de inspección, fruto de las prioridades de los planes de actuación, se elaboran, pero raramente se traducen en decisiones de política educativa, asignación de recursos o programas de mejora específicos en los centros educativos.
Como señala Antonio Bueno Armijo, «las políticas de evaluación y control de la actividad pública acaban convertidas en un fin en sí mismas, olvidando que solo son un medio para la mejora de la Administración, de modo que acaban detrayéndose del propio servicio público tiempo y recursos escasos y valiosos que se invierten en meras formalidades sin incidencia en la mejora del servicio».
Esta lógica de «control sin evaluación» alimenta directamente la burocracia defensiva: si lo que importa es cumplir con el procedimiento establecido (tener el documento, haber celebrado la reunión, haber rellenado la aplicación) y no demostrar que se han alcanzado resultados eficaces, la respuesta racional del sistema es invertir energía en el cumplimiento formal, aunque este detraiga tiempo y recursos de la tarea educativa sustantiva.
TERCERA RAZÓN: CAMBIO NORMATIVO FRENTE A CAMBIO CULTURAL.
Las reformas educativas españolas han pretendido sistemáticamente cambiar las prácticas educativas mediante la modificación de las exigencias legales, sin acompañar esos cambios normativos con los tiempos, los medios y los apoyos necesarios para transformar realmente la cultura escolar.
Se introducen nuevos currículos, nuevas metodologías, nuevos sistemas de evaluación o nuevas estructuras organizativas mediante decretos y órdenes, bajo el supuesto implícito de que el cambio normativo producirá automáticamente la mejora. Este «blindaje normativo» se concreta en un desarrollo reglamentario muy detallado y prescriptivo (currículos extensos, órdenes que concretan cada aspecto de la ley orgánica, instrucciones minuciosas..) que minimiza la discrecionalidad de los centros y del profesorado.
El profesorado de quien depende que los objetivos generales de una reforma educativa se conviertan en logros concretos, para el alumnado y sus familias, es el gran olvidado en todas las reformas educativas. También con la aplicación de la LOMLOE que estableció, en su disposición adicional séptima, el plazo de un año a partir de su entrada en vigor (19-01-2021), para que el Gobierno presentará una propuesta normativa que regule, entre otros aspectos, la formación inicial y permanente, el acceso y el desarrollo profesional docente. Han pasado cinco años y tres ministras de educación (la última de nombramiento reciente) y nada relevante se ha hecho al respecto, que cumpla con el objetivo inicialmente propuesto.
Cuando se pretende cambiar la cultura escolar por decreto, sin los medios necesarios, la reacción típica del sistema puede ser simular el cambio: se elaboran los nuevos documentos exigidos (programaciones por competencias, situaciones de aprendizaje, cuadernos de evaluación, planes de igualdad..) reproduciendo muchas veces formatos estereotipados; pero las prácticas reales en las aulas cambian poco. Y para acreditar que «se está cumpliendo» con la reforma, se multiplican los registros, las evidencias documentales, las plataformas de seguimiento. Nuevamente, ejemplos de burocracia defensiva: más papel para demostrar que se hace lo que la norma exige, aunque la realidad educativa permanezca sustancialmente inalterada.
En ese contexto, es cierto que surgen iniciativas por parte del profesorado que trasladan al aula “el cambio” requerido; pero lamentan que exista un cierto aislamiento, falta de coordinación y de trabajo en equipo.
LA BUROCRACIA DEFENSIVA: EL EFECTO DEL DISEÑO INSTITUCIONAL EN LA LABOR PROFESIONAL DE LOS FUNCIONARIOS DOCENTES.
El concepto de «burocracia defensiva» hace referencia a aquellas prácticas mediante las cuales los empleados públicos evitan o retrasan el ejercicio de sus funciones con el fin de protegerse de los posibles riesgos que su actuación eficiente podría generarles, por no cumplir con las exigencias procedimentales instaladas en el sistema.
La burocracia defensiva puede manifestarse en conductas comisivas (hacer cosas) que aparentan cumplir la función pero carecen de sustancia.
En este sistema el miedo a «equivocarse» puede ser paralizante. Mientras que la acción puede ser escrutada, cuestionada y sancionada, la inacción en el aula y en los diferentes órganos raramente genera consecuencias para quien la practica y ajusta su actuación al procedimiento.
CONSTRUIR UNA CULTURA PROFESIONAL DE APOYO MUTUO.
Como señala el citado ensayo «si existe una ‘burocracia defensiva’ es porque “existe algo de lo que defenderse».
La solución no pasa por ignorar los riesgos reales que asumen los empleados públicos comprometidos, sino por diseñar sistemas de responsabilidad proporcionados que distingan el error técnico honesto de la negligencia grave y que valoren la eficacia en el servicio público (artículo 103.1 de la Constitución Española) tanto como el cumplimiento formal.
Las inspecciones educativas, como instituciones, necesitan tiempo para lo relevante. Deben promover culturas profesionales donde el error técnico se aborde con perspectiva formativa; valorando el compromiso y la diligencia del profesorado; con el objetivo de que se sienta respaldado por sus equipos, y superiores jerárquicos, cuando actúan con rigor y buena fe.
Lo contrario genera incentivos perversos que promueven el miedo y la burocracia defensiva.
Juan José Arévalo Jiménez
Preparador de las Oposiciones de acceso al Cuerpo de Inspectores de Educación
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